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El Director-adjunto del Consejo Europeo de Relaciones Internacionales en Madrid, Francisco de Borja Lasheras, publicó el pasado 15 de Enero en “El Mundo” un interesante artículo titulado “España ante una nueva era mundial”. En él planteó una serie de cuestiones sobre la adecuación de la política exterior española a las circunstancias actuales en el mundo. Contiene comentarios acertados y otros no tanto, pues a veces son imprecisos, confusos y, en ocasiones, contradictorios. El principal mérito del artículo es que ofrece “food for thought”, motivos para reflexionar sobre dicha política, condicionada en gran medida por la pertenencia de España a la UE.

Introspección en la política exterior de España

 

            El punto de partida del artículo es que los líderes políticos pueden influir el presente y diseñar el futuro de un país, gobernando para su generación inmediata y, en parte, para la siguiente. Para ello deben asumir la difícil responsabilidad de preparar a la sociedad para nuevos desafíos en un momento en que los dirigentes que ahora llegan a la palestra heredan un Estado, una democracia y un mundo en crisis. Uno de los graves riesgos de la España posterior a las elecciones del 20-D es que sus gobernantes y ciudadanos ahonden en la introspección política y social de nuestro Estado. El tozudo ensimismamiento ibérico ha sido, con escasas excepciones, la regla general en la España moderna y post-moderna.

Esta introspección se ha trasladado a Europa, que mira al mundo que la rodea llena de inseguridad y con miedo a cualquier cambio en su estilo de vida. Mientras la UE profundiza en sus divisiones y alcanza la irrelevancia global, el mundo entra en una era insegura que mantiene en vilo a la España política. Un segundo riesgo, ligado al anterior, es el continuismo de algunos “totems” dogmáticos de pensamiento y de inercias que han solido condicionar la aproximación de nuestras élites a las relaciones internacionales y marcado la política exterior de España. Estos totems se traducen en errores de diagnóstico sobre el escenario internacional con continuos frenos a una acción exterior minimamente ambiciosa o en repentinos vaivenes que dilapidan la credibilidad de España. Nuestra visión de la política exterior sigue a menudo presa, bien de lugares comunes y dogmas sobre Europa, la OTAN, Rusia o la política de alianzas, bien de polvorientos conceptos de un Derecho Internacional más propios de 1945 que del siglo XXI. No explica Lasheras , sin embargo, cuáles son esos totems o dogmas acerca de temas básicos de la política exterior española –como Europa o la política de defensa-, ni a qué obsoletos concepto del Derecho Internacional se refiere.

Parámetros de la política exterior española

            Los objetivos básicos de nuestra política exterior fueron claramente expuestos en 1992 por el entonces Ministros de Asuntos Exteriores, Francisco Fernández Ordóñez, cuando afirmó:”Una vez abierta la puerta, superados el encogimiento y el ensimismamiento –el sueño hipnótico del que hablaba Unamuno-, el camino que se dibuja ante nosotros nos lleva de manera natural hacia donde precisamente estamos hoy: la integración en Europa, la proyección iberoamericana, la solidaridad mediterránea y el vínculo atlántico”. Estos vectores han sido seguidos en lo esencial por los Gobiernos de la Monarquía, la República, el franquismo o la democracia, pese a los cambios de Gobierno e incluso de régimen. Los Gobiernos introducían ligeras variaciones de conformidad con su orientación política y las circunstancias del momento, pero el núcleo principal permanecía invariable, porque –como mantenía Charles-Maurice de Talleyeirand- los intereses del Estado son permanentes y no deben ser supeditados a convicciones o veleidades ideológicas. Esto es lo que sucedió durante los Gobiernos de José Luis Rodríguez Zapatero, que volvieron como un guante la política tradicional seguida por José María Aznar: cambio de actitud en las cuestiones de Gibraltar y del Sahara Occidental, enfriamiento de las relaciones con Estados Unidos y con la OTAN, apoyo al socialismo “bolivariano”, menor presencia y protagonismo en la UE, internacionalismo “buenista”…A estos cambios significativos en la política exterior española sí le serían aplicables las críticas de Lasheras, aunque no haya precisado cuál es su alcance completo. Más cuestionable sería su extensión a la política del último Gobierno, que retornó su orientación tradicional.

En cuanto al Derecho Internacional, no se ha aplicado el clásico que se basaba en la exclusividad de la soberanía nacional, cuando el ingreso de España en las Comunidades Europeas/Unión Europea supuso –políticas comunes, unidad de mercado, libertad de movimiento-, sigue suponiendo –unión monetaria y adopción del euro- y deberá suponer aún más importantes cesiones de soberanía a una institución supranacional –unión financiera y económica, política exterior y defensa comunes-. Si de algo cabe acusar a España y a sus socios de la UE es de su renuencia a ceder más soberanía para avanzar en el proceso de integración hasta lograr una auténtica unión económica y política. Sólo así podría la UE competir en pie de igualdad con las grandes potencias tradicionales –Estados Unidos, Rusia, China, Japón- y con las emergentes –India, Brasil, Méjico-. El proceso de integración, doloroso como todo parto, se ha visto dificultado desde dentro por miembros como la Gran Bretaña –auténtico “caballo de Troya”-, que ha puesto toda clase de obstáculos e inconvenientes al propugnar la incorporación a la UE de Estados insuficientemente preparados, obstaculizar el consenso y –cuando no lograba frenar el proceso- imponer la cláusula de exclusión –“opting-out-, que ha forzado la “Europa a varias velocidades” y debilitado a la Unión. Para ello ha contado con la complicidad de algunos países escandinavos y de Europa Oriental. La eventual salida del Reino Unido de la Unión tendría como punto positivo, en compensación a los muchos negativos, la supresión del obstruccionismo que actualmente provoca.

Actitud de España en relación con las cuestiones de Kosovo y Siria

            Lasheras añade a los problemas citados la “incontenible tentación demagógica de marcar frívolos puntos en casa con dossieres tan complejos como Kosovo (Cataluña) o Siria (Azores)”. ¿Qué quiere decir con esto?. España ha adoptado una actitud correcta respecto a Kosovo y quien se ha equivocado ha sido la mayoría de los miembros de la UE, bajo el impulso de Estados Unidos, Gran Bretaña y Alemania. La autoproclamación de la independencia kosovar –tolerada, cuando no alentada por Occidente- ha supuesto, en el plano jurídico, una flagrante violación del Derecho Internacional clásico y moderno y, en el plano político, una negación del principio de integridad territorial de los Estados y una trasgresión de la inviolabilidad de las fronteras europeas consagrada en el Acta de Helsinki. Ha dado respaldo a las pretensiones de autodeterminación de Cataluña y otras regiones de España y de Europa, y sentado un grave precedente.

En relación con a Siria, confieso que no entiendo la referencia al archipiélago portugués. La guerra civil siria constituye –junto con el permanente y estancado conflicto árabe-israelita en Palestina- el mayor peligro para la estabilidad en Oriente Medio e incluso en Europa, como se ha visto con la crisis de los refugiados. En este tema, la UE ha dado muestras de su irrelevancia, pese a haber sido dos de sus socios –Francia y Gran Bretaña- los principales responsables de los conflictos en la región tras su presencia colonial en Siria, Líbano, Irak y el Golfo Arábigo-Pérsico. En su “Estrategia Regional para Siria, Irak y la amenaza del Daesh”, la Unión ha hecho un acertado diagnóstico de la situación del enfermo y sugerido la terapia adecuada para solucionar sus males –incluido el envío de misiones civiles y militares-, pero se ha negado a implicarse en operaciones armadas, dejando esta tarea a la heterogénea alianza formada por Estados Unidos y a los aliados de Bashar al-Asad, Rusia e Irán. Vladimir Putin apoya incondicionalmente al impresentable líder sirio, no sólo por convicción o conveniencia, sino también como baza para recuperar el protagonismo perdido en la escena internacional tras la condena de Occidente y el aislamiento al que ha sido sometida Rusia tras su intervención en Ucrania. Irán es, por otra parte, un factor clave para la solución del conflicto sirio. Su reciente Acuerdo Nuclear con el Grupo de los 5 + 1 lo está sacando del lazarillo en el que se encuentra y permitido el gradual levantamiento de las sanciones internacionales. El Acuerdo ha encontrado la oposición de Israel por razones obvias –Irán sigue negándose a reconocerlo- y del otro gran aliado de Estados Unidos en la región, Arabia Saudita, que lidera la mayoría árabe sunita y pugna por la hegemonía en el Golfo con Irán, cabeza de la minoría árabe chiita. España y la UE deberían apoyar la normalización de las relaciones con Irán y tratar de que modere su infantilismo revolucionario y acepte la existencia de Israel, cuya seguridad debe ser garantizada por Occidente, a la par que el ejercicio del derecho del pueblo palestino a la libre determinación y a la constitución de un Estado propio.

 

España ante la política exterior común en la Unión Europea

            En opinión de Lasheras, la política exterior y la diplomacia tienden al mantenimiento del “status quo”, pero la nueva política propugna y los nuevos tiempos requieren una regeneración colectiva cuyo primer paso consistiría en abrir nuestro pensamiento político a otras visiones vigentes en Europa y en el mundo actual, y en hacer un replanteamiento de algunos de estos dogmas, lugares comunes y tentaciones simplistas. De nuevo hace referencia a tales dogmas, pero no explica a qué pensamientos o dogmas se refiere. También critica el apoyo de los Gobiernos y de los partidos políticos a la idea de “una Europa más fuerte en el mundo”, cuya realización es dudosa debido al gran número de Estados que forman la UE y las profundas divergencias entre ellos, y a la inexistencia de una voluntad política real para llevar a cabo proyectos de envergadura. Habría que dar un paso de gigante para el establecimiento de una política común de defensa, que requeriría de los Estados miembros renuncias a la soberanía que no están dispuestos a contemplar. El politólogo se pregunta retóricamente:¿Reconocería España a Kosovo si lo decidiera una mayoría cualificada del Consejo de la Unión?, ¿renunciaría a su representación nacional en foros internacionales claves a favor de instituciones comunitarias?, ¿adoptaría decisiones inmediatas para la defensa urgente de los Países Bálticos o de Finlandia?....

            Son preguntas diferentes y de distinto alcance, que están vinculadas a una última fase del proceso de integración total al que los Estados miembros se resisten por suponer una renuncia a elementos básicos de la soberanía: la política exterior y la defensa nacional. Si en el ámbito de la primera se llegara en el seno de la UE a un acuerdo para realizar una política común y aplicar las decisiones adoptadas por una mayoría cualificada, España debería asumir sus compromisos y reconocer a Kosovo, aunque ello sea contrario a sus intereses nacionales vitales. Debería, por supuesto, tratar de hacerlos valer frente a los intereses no vitales de sus socios en el tema durante la negociación que llevara a la adopción de semejante decisión. Podría, por otra parte, alegar la cláusula “opting-out” cuando se pusieran en riesgo intereses vitales como el de la integridad territorial, que podría verse afectado por el reconocimiento de un Estado secesionista. Las decisiones adoptadas por mayoría deberían aplicarse en todos los ámbitos de la política exterior, incluido el de la participación en Organizaciones Internacionales como la ONU, mediante la actuación de un órgano común que representara a todos los Estados miembros y votara en su nombre. Francia y Gran Bretaña tendrían que delegar su derecho de veto en el Consejo de Seguridad en la institución comunitaria y no parece probable, por el momento, que estas dos grandes potencias venidas a menos vayan a renunciar a uno de los privilegios esenciales derivados de sus pasadas grandezas.

En el segundo ámbito, y pese a no haberse llegado aún a una defensa común, los Estados miembros de la UE ya se han comprometido por el artículo 42-7 del Tratado de Lisboa de 2007 a “prestar ayuda por todos los medios a su alcance” a un Estado miembro que fuera agredido en su territorio. A él hay que añadir el compromiso asumido en el artículo 5 del Tratado de Washington de 1948 –en el que son partes la mayoría de los Estados miembros de la Unión, incluida España- de que los ataques dirigidos contra cualquier miembro de la OTAN serían considerado como una agresión a los demás y cada uno de ellos debería tomar de forma inmediata las acciones que juzgara necesarias,”incluido el uso de la fuerza armada”, para restablecer y garantizar la seguridad en la región del Atlántico Norte. En consecuencia, España tendría que contribuir a la defensa de los Países Bálticos, de Finlandia o de cualquier Estado miembro de la UE o de la OTAN en caso de que fueran atacados.

Aislacionismo y tolerancia con las autocracias

            Ante la existencia de lagunas en la plena integración europea –especialmente en los ámbitos citados de la política exterior y de la defensa- Lasheras estima que hay que trabajar más estratégicamente ante esa realidad imperfecta, luchar contra la fragmentación europea y la involución democrática, y dotar de contenido práctico la idea de solidaridad ante escenarios como los atentados terroristas o la crisis de los refugiados. No puede estar más de acuerdo. Advierte asimismo sobre otros dos riesgos: el aislacionismo y el “instinto contemporizador de lo autoritario”. Respecto al primero, afirma que no es sostenible el mantra de “voy a Irak, me voy de Irak” ante cualquier conflicto internacional que tenga una dimensión militar, especialmente cuando se cuente con los avales de legalidad y de legitimidad necesarios por parte de la ONU, la UE o la OTAN, así como el de las Cortes. Se elude una reflexión madura sobre el mantenimiento de la seguridad nacional y colectiva en un mundo de Estados fallidos y hostiles, y del Daesh. Semejante instinto parte de una pretendida y dudosa superioridad moral de Europa.

           El segundo –basado en una “realpolitik barata y mercantilista- conduce a gobernantes y políticos españoles a abrazar a déspotas en Eurasia y Oriente Próximo. Semejante política “ni suele dar tanta rentabilidad económica y de seguridad, ni es sostenible en tiempos de demandas globales de mayor empoderamiento cívico y popular”. La naturaleza brutal de las relaciones internacionales excluye una política exterior basada sólo en el apoyo a disidentes y a fuerzas de democratización. En la diplomacia “seguirá habiendo dilemas sin solución clara ante escenarios imperfectos como Túnez, Moldavia o Ucrania, por no hablar de Rusia”. Como democracia moderna que somos, “tenemos que cuestionar el posibilismo del status quo”, pues no se puede pedir a otros pueblos que “acepten vivir resignados bajo sistemas en los que no querríamos vivir”, por lo que los líderes actuales deberían abordar estos retos en vez de decir siempre lo que sus bases quieren oír. Lasheras concluye afirmando que hay dos opciones: una agenda exterior conservadora y reactiva, y otra renovada y renovadora más internacionalista, propia de una comunidad que quiera ser protagonista activo de la nueva era.

            A estas estimulantes reflexiones cabe hacer algunas matizaciones. Hay que huir tanto del aislacionismo como del excesivo intervencionismo, como le ha ocurrido a la OTAN cuando –a la búsqueda de una nueva razón de ser que justificara su permanencia tras la extinción del Pacto de Varsovia y la desintegración de la URSS- aumentó sus competencias y amplió su ámbito de acción saltando de lo regional a lo global. Los Estados y las Organizaciones –sean económicas y políticas como la UE o militares como la OTAN- deben ser coherentes con sus principios y no ir más allá de sus competencias y de sus objetivos legalmente establecidos, y actuar con coherencia para hacer frente a los desafíos pasivos planteados por los Estados fallidos, y los activos generados por los Estados hostiles y –sobre todo- por los agresivos movimientos paraestatales como Al Qaeda o el autodenominado “Estado Islámico”.

 

La tolerancia con determinadas autocracias –“nuestros bastardos”, como decía Franklin Roosevelt- no es patrimonio exclusivo de los españoles, sino que es practicada por todos los Gobiernos y políticos del mundo, especialmente los más poderosos, como Estados Unidos y Rusia. Los Estados deben ser prudentes en sus actitud hacia los demás miembros de la Comunidad internacional y no entrometerse en sus asuntos domésticos –como solía hacer la URSS en su zona de influencia y sigue haciendo, hasta cierto punto, la Rusia de Vladimir Putin-, ni juzgar y condenar alegremente sus conductas, “viendo la paja en el ojo ajeno e ignorando la viga en el propio” -como hace farisaicamente Estados Unidos cuando denuncia anualmente las violaciones de derechos humanos en el mundo, pasando por alto las suyas con Guantánamo, el mantenimiento de la pena de muerte, el control ilegal de las comunicaciones de los ciudadanos o la discriminación de las minorías-.Ello no empece que deban mantener una actitud ética de condena de cualquier violación de los derechos humanos, sin dobles estándares hipócritas ni concesiones a “sus bastardos”.

Aunque los Estados deban mantener relaciones con el mayor número posible de países, la intensidad de las mismas no tiene por qué ser la misma y debería depender -como ha señalado Florentino Portero-del tipo de Gobierno del que estuvieran dotados y graduarse en función, no sólo de los intereses nacionales, sino también del grado de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Las relaciones con los Estados democráticos deberían ser plenas e intensas, con los Estados autoritarios en transición hacia un Estado de Derecho, normales y encaminadas a facilitar su conversión en regímenes políticos homologables y, con los Estados dictatoriales, reducidas en el ámbito político y limitadas a los aspectos socioeconómicos y culturales. Pueden producirse contradicciones entre la defensa de los intereses nacionales y el respaldo a los derechos humanos, como prueba, por ejemplo, el desarrollo de las relaciones diplomáticas con China o Arabia Saudita, con quienes, la menor crítica a su lamentable estándar de derechos humanos afecta negativamente a la cordialidad de dichas relaciones.

Adecuación de la política exterior de España a los tiempos que corren

En conclusión, toca responder a la cuestión planteada en el título de este artículo:¿Está la política exterior española a la altura de los tiempos?. Aunque sea susceptible de mejora, creo que cabe dar una respuesta afirmativa, siempre que se sigan aplicando los parámetros esenciales enunciados en su día por Fernández Ordóñez: la integración europea, la proyección iberoamericana, la solidaridad mediterránea y el vínculo atlántico. Estos pilares de la política exterior española deberían ser complementados con otros vaectores como el incremento de la presencia en Asia-Pacífico –especialmente en el ámbito económico y financiero-, una mayor cooperación con el África Subsahariana, una activa participación en los organismos internacionales –universales y regionales- y el fomento del respeto a los derechos humanos.

La vertiente europea debe ser sin duda la prioritaria, pues –como ha señalado Araceli Mangas- “hemos hecho de Europa nuestro propio proyecto nacional”. Los temas comunitarios han dejado de ser primordialmente internacionales para convertirse en internos. A pesar de las diversas crisis y los numerosos obstáculos, España debe apostar por intensificar el proceso de integración en el seno de la UE. En los ámbitos de la defensa y la seguridad, nuestro país tiene bien guardadas sus espaldas gracias a su pertenencia a la OTAN y a su alianza militar con Estados Unidos, en momentos de zozobra e inseguridad provocados por el terrorismo yihadista alentado por Al Qaeda y el Daesh. España debe prestar especial atención y dedicación al Mediterráneo, ya que su territorio es una parte importante de la frontera de Europa con África. Los límites exteriores de la península ibérica empiezan en Senegal y Mali, y uno de sus puntos más sensibles es el Sahel, donde existe un vacío de poder colmado por milicias yihadistas terroristas de diverso pelaje, que tienen a nuestro país en su punto de mira. Por último, España ha de potenciar su vertiente trasatlántica. Cabe preguntarse con Julián Marías si existe en el mundo actual una comunidad comparable, un grado de vitalidad, una capacidad creadora y un marco de referencia de medio milenio, por lo que la empresa de nuestro tiempo no puede ser otra que “la recomposición de las Españas”, que constituye “la única posibilidad de que tengan porvenir”. No hay que abusar de la herencia gloriosa y huir de los juegos florales, y dotar del máximo contenido posible nuestras relaciones políticas, económicas, sociales y culturales con Iberoamérica.

Por José Antonio de Yturriaga
 

Madrid, 25 de Enero de 2016

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